لایحه برنامه چهارم توسعه اقتصادی-اجتماعی و فرهنگی کشور
مرور حتی گذرای لایحه برنامه چهارم که گفته شده است براساس یا در چارچوب و به هر حال برای دستیابی به هدفهای پیشبینی شده در سند"چشمانداز 20 ساله"تهیه شده،نشانگر آنست که صرفنظر از شتابزدگی ویژه و آشکاری که در تهیه این لایحه حاکم بوده است،با مسایل اقتصادی،اجتماعی و فرهنگی کشور به گونهای باری به هر جهت،برخورد شده است.آنچه در این لایحه بیش از همه جلب نظر میکند،فرناس بودن ذهنیت حاکم بر کار تدوین برنامه، بیتوجهی به اصول برنامهنویسی و به کارگیری واژههای نامانوس تازه ایست که بایستی معنا میشد.تکرار مواد قانون برنامه سوم بدون ذکر دلیل تکرار مجدد آنها،عنوان کردن مطالبی که انجام آنها نیاز به قانون ندارد و...در این لایحه به روشنی دیده میشود.از اینرو،چنانچه لایحه را از اولین ماده آن مرور کنیم،ملاحظه خواهد شد که: لایحه مشتمل بر هفت بخش،15 فصل، 247 ماده و متضمن تعداد بیشماری تبصره و بند است.
-عنوان فصل اول از بخش اول لایحه"رشد اقتصاد ملی دانایی محور کشور"است که مفهوم نیست،زیرا روشن نیست منظور از"اقتصاد دانایی محور"چیست؟چنانچه منظور ترجمه Knowledge Management به معنای "مدیریت آگاهانه"باشد که در این صورت، به کارگیری آن در اینجا نه تنها ضرور نمینماید، بلکه به نوعی زیادهگویی است،که با 106 ماده و عنوان"بسترسازی برای رشد سریع اقتصادی" ارایه شده است و به حکم علم و روشهای علمی بایستی"بسترسازی برای توسعه اقتصادی"یا دست کم"بسترسازی برای رشد و توسعه اقتصادی"است،نه رشد اقتصادی،به ویژه آنکه هر کدام از این دو واژه دارای مفاهیمی کاملا متفاوت از یکدیگرند.
-اندیشه حاکم بر انشا این لایحه و چگونگی برخورد با منابع نفتی کشور که موضوع چهار ماده آغازین لایحه است،چنانچه منشا همه کاستیهای اقتصادی کشور نباشد،به جرات از عمدهترین ریشهها محسوب میشود.راستینهای که برخورد با آن بدون تردید برخوردی ناشی از ذهنیت شکل گرفته در اقتصاد متمرکز یا غیر متمرکز دولتی میباشد.
نخستین برخورد در این فصل از لایحه و در اولین ماده آن نشانگر آنست که وجوه حاصل از فروش نفت خام که ثروتی طبیعی-ملی میباشد و احدی از آحاد بشر در تولید آن سهمی نداشته است،و بههرحال متعلق به عموم میباشد، "عواید"عنوان شده است و لذا برخورد با این وجوه،با وجود ذکر:"...و تبدیل داراییهای حاصل از فروش نفت به دیگر انواع ذخایر و سرمایهگذاری و..."در لایحه برخورد با درآمد است نه با سرمایه و دارایی،آنهم به گونهای مخرب و نه سازنده.
در بند"الف"همین ماده عنوان شده است که: "...مازاد عواید حاصل از نفت خام-که منظور وجوه حاصل از فروش نفت خام است-نسبت به ارقام پیشبینی شده در جدول شماره(8)در حساب سپرده دولت نزد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران با عنوان ذخیره ارزی حاصل از عواید نفت-که باز هم منظور وجوه حاصل از فروش نفت است-...نگهداری میشود."در اینجا دو نکته در خور توجه است،یکی وجوه حاصل از فروش نفت خام که عواید نامیده شده است،یکی هم چگونگی برخورد با آن و به عبارت دیگر،" وجوه مازاد"و"حساب ذخیره ارزی".
چنانچه در کنار واژه"مازاد"توقف کنیم، ملاحظه خواهد شد که برنامهریزان کشور با ذهنیت اقتصاد متمرکز دولتی برخلاف وانمود و ادعا در ماده(2)مبنی بر کوشش برای بینیاز کردن،دستکم بودجههای سالانه کل کشور به نفت،بودجههای سنواتی کل کشور را به گونهای مطلق به وجوه حاصل از فروش نفت وابسته کردهاند و تنها به دنبال آنند که چنانچه قیمتهای جهانی نفت تغییر کند،چگونه با حساب ذخیره ارزی برخورد کنند،در حالی که با نگاهی به سابقه بهرهگیری از این وجوه برای اداره امور کشور،ملاحظه میشود که در برنامه دوم و به عبارت دیگر،قبل از سال 1343 طبق قانون برنامه دوم،دولت برای اداره امور جاری کشور-تا جایی که به یاد دارم-حداکثر مجاز به برداشت رقمی در حدود کمتر از سی درصد از وجوه حاصل از فروش نفت بوده است و...
افزون بر آنچه عنوان شد،روشن نیست منظور از بهره مالکانه نفت و گاز که در جدول شماره(8)برای طول برنامه 75633 میلیون دلار اعلام شده است و در جمع با اضافه کردن 5971 میلیون دلار مالیات عملکرد بالغ بر 81604 میلیون دلار(603/81 میلیارد دلار)عنوان شده است،براساس کدامین مبنا محاسبه و ارایه شده است؟و اصولا براساس کدامین اصول و از کدام زمان دولت به عنوان وصولکننده"بهره مالکانه" از غیر دولت،از خودش هم ملزم به اخذ"بهره مالکانه"شده است.راستینهای که از هیچگونه توجیهی جز گسترش سازمان و تشکیلات دولتی و برخی استدلالهای عامیانه از جمله:"الزامات ایجاد اشتغال"و...برخوردار نیست.
در بند"ح"ذیل آمده است که:"...در صورتی که عواید ارزی حاصل از نفت-که منظور باز هم وجوه حاصل از فروش نفت است-کمتر از ارقام مندرج در جدول شماره(8)این لایحه باشد، دولت در فواصل زمانی سه ماهه از حساب ذخیره ارزی برداشت خواهد کرد"راستینهای که ناشی از تصور"درآمد"از وجوه حاصل از فروش سرمایه است،زیرا در غیر این صورت بایستی پیشنهاد میشد دولت کمبود ناشی از کاهش قیمت جهانی فروش نفت خام و به تبع آن،ارقام مندرج در اندیشه حاکم بر انشا و نحوه برخورد با منابع نفتی کشور در چهار ماده آغازین لایحه به جرات عمدهترین ریشه همه کاستیهای اقتصادی کشور است.
جدول شماره(8)را به صورت وام از"حساب ذخیره ارزی تامین خواهد کرد.ضمن اینکه تصور ثابت بودن ارقام مندرج در جدول شماره(8)به معنای تثبیت هر چه بیشتر وابستگی اقتصاد ملی ما و بودجه کل کشور به وجوه حاصلاز فروش نفت است،و لذا روشن نیست چنانچه وجوه حاصل از فروش نفت خام و گاز و وجوه"حساب ذخیره ارزی"هزینهها را بهطور نمونه،نتواند دو سال پیدرپی پوشش دهد،تکلیف چیست؟ در بند"د"به"دولت"اجازه داده شده است حداکثر معادل 50 درصد مانده موجودی حساب ذخیره ارزی برای سرمایهگذاریوتامین بخشی ازاعتبارموردنیازطرحهای تولیدی وکارآفرینی، صنعتی،معدنی،کشاورزی،حملونقل،خدمات، فناوری و اطلاعات و خدمات فنی-مهندسی بخش غیر دولتی که توجیه فنی و اقتصادی آنها به تایید وزارتخانههای تخصصی ذیربط رسیده است،از طریق شبکه بانکی داخلی و بانکهای ایرانی خارج از کشور به صورت تسهیلات با تضمین کافی،استفاده نماید." اولا روشن نیست چرا 50 درصد و اصولا مبنای تعیین 50 درصد کدام مطالعه یا بررسی میباشد؟ضمن اینکه با توجه به رقمی که در جدول شماره(8)به عنوان بهره مالکانه و مالیات عملکرد ارایه شده است و بالغ بر حدود 15120 میلیون دلار(1/15 میلیارد دلار)در سال میشود، چنانچه قیمتهای بین المللی فروش نفت خام کاهش یابد که به احتمال ممکن است چنین شود،مانده وجوه حاصل از فروش نفت و گاز که دیگر وجوه نخواهد داشت و برخلاف همه موازین گذشته قرار بود به مصرف هزینههای جاری برسد،تکلیف بودجه کل کشور چه خواهد شد؟و یا اینکه چنانچه قیمت به دو برابر افزایش یابد برخورد با 50 درصدی که در ید شرکت نفت باقی میماند،کدامست؟
جالبتر اینکه مبلغ 10 درصد از منابع قابل تخصیص حساب ذخیره ارزی که پیش از این عنوان شد بایستی صرفا به صورت وام به مصرف ایجاد سایر انواع ذخایر و سرمایهگذاری توسط بخشهای غیردولتی برسد و در بند"ه"مقرر شده است در اختیار بانک کشاورزی گذارده شود تا به بخش غیر دولتی پرداخت شود،با توجه به بخش غیردولتی پرداخت شود،با توجه به عملکرد بانک کشاورزی چه خواهد شد؟در هر حال،بایستی عنوان شود که فقط به صورت وام به اشخاص در حرفه و صرفا برای ایجاد صنایع تبدیلی پرداخت شود ولاغیر،که چنین ذکری نیز به میان نیامده است.
در بند"و"آمده است که:استفاده از وجوه "حساب ذخیره ارزی"برای تامین مصارف بودجه عمومی دولت صرفا در صورت کاهش عواید! ارزی حاصل از نفت-که باز هم منظور وجوه حاصل از فروش نفت است-نسبت به ارقام مصوب و عدم امکان تامین اعتبارات مصوب از محل منابع مالیاتی و...مجاز خواهد بود"که بیتردید،مجوزی برای استفاده از وجوه"حساب ذخیره ارزی"است که شرایط و ضرورت انجام آن همواره با کاهش منابع مالی دولت بسادگی امکان پذیر است. در بند"ز"آمده است که"آییننامه اجرایی این ماده به پیشنهاد سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور و...تهیه و قبل از لازم الاجرا شدن این لایحه،به تصویب هیات وزیران خواهد رسید." در اینجا باز روشن نیست فاصله زمانی تصویب این لایحه با لازم الاجرا شدن آن چند روز است که بتوان در این فاصله به تهیه آییننامه اجرایی مبادرت کرد.زیرا آییننامه مورد اشاره همانند هر آییننامه دیگری موکول به در اختیار داشتن قانون است
ماده(2)بندهای"الف"و"ب"شعارهایی دلپسند میباشند که همواره وعده داده شده است،اما از روز روشنتر است که امکان حتی نزدیک شدن به آن نیز غیر قابل تصور است،به ویژه با نظام اقتصادی حاکم بر جامعه و به ویژه ذهنیت دولتی مسوولان و کارگزاران امور اقتصادی مربوط.
در ماده(3)عنوان شده است که:"برای تنظیم روابط بین دولت و شرکت ملی نفت ایران و اعمال مالکیت دولت بر منابع نفت و گاز کشور..."در اینجا روشن نیست مگر شرکت ملی نفت ایران صددرصد در دست دولت نیست؟یا نه،نظر بر این است که منظور تنظیم روابط بین دولت و دولت است که براساس"قانون نفت مصوب 1366"بایستی از طریق وزارت نفت اعمال شود و در بند"الف"این ماده بر آن تکیه شده است، قانونی که مشخصا شرکت و سایر شرکتهای مربوط را دولت تلقی کرده است.
در بند"ب"همین ماده کل"نفت تولیدی حاصل از عملیات نفتی شرکت ملی نفت ایران در منابع نفتی ایران و نیز عملیات شرکتهای دولتی تابعه و وابسته به آن و همچنین،نفت تولیدی حاصل از عملیات پیمانکاران طرف قرارداد با شرکتهای یاد شده در این منابع،با وضع حقوق دولتی مقرر در این ماده متعلق به شرکت ملی نفت ایران"شناخته شده است و لذا،متعلق به دولت میباشد.در این بند و بند"ج"و تبصرههای (1)و(2)و(3)و سایر بندها به جای آنکه گفته شود شرکت ملی نفت ایران وجوه حاصل از فروش نفت استخراجی را پس از فروش کلا به حساب خزانه واریز خواهد کرد و هزینههای شرکت ملی نفت ایران را در قالب بودجه سالانه یا بودجه عملیاتی مربوط و مشخصا شرکت ملی نفت ایران،منظور خواهد کرد،همانگونه که در بند "ح"برای تسهیل امور جاری کل کشور عنوان شده است که:"شرکت ملی نفت مکلف است صددرصد وجوه حاصل از صادرات نفت را به خزانهداری کل کشور واریز کند و..."موارد مذکور صرفنظر از شتابزدگی ویژه و آشکاری که در تهیه این لایحه حاکم بوده،با مسایل اقتصادی،اجتماعی و فرهنگی کشور،به گونهای باری به هر جهت برخورد شده است. عنوان شده است.
در ماده(4)که به گونهای تقریبا نامفهوم انشا شده است و بایستی شفاف ارایه میشد تا آنکه از به کارگیری اصطلاحاتی-نامانوس مانند "شکلدهی مازاد اقتصادی"و هم وزن قرار دادن اصطلاحاتی-هرچند غیر راستین-مانند "عدالت اجتماعی و تاسیسات مصرفکننده انرژی و..."جلوگیری میشد.
در بند"الف"این ماده که درباره قیمتگذاری نفت کوره،نفت گاز و بنزین بر مبنای قیمتهای عمده فروشی خلیج فارس تاکید شده است و برای جلوگیری از اتلاف منابع بیتردید،پیشنهادی پسندیده و درست است که سالهاست بایستی اعمال میشد،عنوان شده است که از محل منابع حاصله اقداماتی از جمله:کمک مستقیم و جبرانی از طریق نظام تامین اجتماعی به اقشار آسیبپذیر و...پرداخت خواهد شد.آنچه در اینجا فراموش شده است اینکه لازمه انجام این نظر درست این است که نخست نظام پرداخت مستقیم یارانه تعریف و تبیین شود و سپس در این زمینه اقدام شود
آنچه عنوان شد مواردی مربوط به چهار ماده آغازین لایحه است که میتواند نشانی از کم و کیف لایحه باشد،به ویژه آنکه با تورق لایحه در بند"ب"ماده(8)ملاحظه میشود که عنوان شده است:"حمایت و اعطای تسهیلات بانکی با شرایط آسان و تامین مابه التفاوت سود و کارمزد تسهیلات مزبور،ایجاد زیربنا و تسهیلات...برای تقویت بنگاههای اقتصادی کوچک و متوسط..." در حالی که در اینجا بایستی در کنار حساب ذخیره ارزی ایجاد صندوق سرمایهگذاری ریالی هم توصیه شود و سقف تسهیلات برای بخش خصوصی در حد 80 درصد تعیین شود و یا در بند "ز"که عنوان شده است:"حذف موانع ورود بخش غیردولتی،به حوزههای تصدیگری اقتصادی-تجاری"بایستی بهطور روشن بیان شود که"باز کردن کلی بخشهای تولیدی به روی سرمایهگذاری بخش خصوصی و در اختیار قرار دادن امکان استفاده از منابع داخلی و خارجی برای بخش خصوصی از لحاظ تضمین بانکی." در ماده(9)آمده است که:"به منظور تداوم برنامه خصوصیسازی در چارچوب قانون اساسی کشور طی سالها،تجربه جز فربهتر شدن اندام واقعی و نه ظاهری دولت و ضعیفتر شدن بخش خصوصی،حاصلی در پی نداشته است و لذا،آنچه مسلم است اینکه برای موفقیت در برنامه خصوصیسازی بایستی به دور از ذهنیت پرورش یافته و شکل گرفته در اقتصاد متمرکز دولتی،آنهم بدون هرگونه تجربه و یا پیشینه کاری در اقتصاد آزاد بازار از راههای دیگر بهره جست.
بعد از اتمام آنچه در موارد 10 و 11 و 12 و تبصرهها و بندهای مبوط درباره خصوصیسازی و شیوههای تجربه شده که بیشتر به تحکیم تصدیهای اقتصادی دولتی منجر شده است و در آینده نیز خواهد شد،عنوان شده است که مواد 13 تا 28 به استثنای ماده 19 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی،اجتماعی و فرهنگی کشور تنفیذ شده است که در واقع ادامه روند گذشته است و به طور کلی،روشن نیست چنانچه این مواد بایستی دایم باشند،چرا به صورت قانون دایم به تصویب نمیرسند؟در غیر این صورت،چنانچه در برنامه سوم به اجرا در نیامده و یا نتیجهی به دست نداده است،چرا علت آن ذکر نشده است؟اما مساله این است که در این موارد که کلا به چگونگی اجرای خصوصیسازی مرتبط است و در برنامه چهارم هم بایستی ادامه پیدا کند، تهیهکنندگان این لایحه و بهطور کلی،نظام برنامهریزی کشور نمیخواهد بپذیرد که برنامه خصوصیسازی تاکنون موفق نبوده است و لذا بایستی چارهجویی کرد.
در ماده(29)که ساماندهی نظام پولی و بانکی کشور عنوان شده است،به کلی وظایف و فلسفه وجودی برقراری نظام پولی،به ویژه سیاستهای پولی به عنوان عمدهترین ابزار توسعه و هدایت فعالیتهای اقتصادی فراموش شده است و بیشتر،کلیگویی شده یا به جنبههای فرعی پرداخته شده است.بهطور مثال در بند"الف"این ماده آمده است که:"دولت موکلف است تا پایان سال اول برنامه چهارم،به منظور سامان دادن کارآمد نظام پولی و بانکی کشور،جهت رشد و توسعه پایدار کشور-که البته منظور رشد و توسعه اقتصادی میباشد-نسبت به اصطلاح کلیه قوانین و مقررات پولی و بانکی و بیمهای و دیگر قوانین مرتبط با این امور،در راستای مقتضیات ملی و بین المللی اقدام نماید و لذا،در این بند
که"با دولت مکلف است"آغاز شده است و نمونههای آنرا در چند صد مورد در لایحه سراغ داریم،پرسش این است که قانون دولت را به انجام فعلی مکلف میکند-چنانچه دولت این کار را انجام نداد،چه مسوولیتی متوجه اوست؟ضمانت اجرای تکلیفی که بر عهده دولت واگذار شده است،چیست و کدام است؟آیا نباید وجه تمایزی بین حکمی حقوقی و اخلاقی وجود داشته باشد؟
یا در بند"د"این ماده ملاحظه میشود که دولت مکلف است بدهی خود را به بانک مرکزی به میزان 10 درصد در سال کاهش دهد و بدهی به سایر بانکها را طی برنامه چهارم تسویه کند.چگونگی انجام آن نیز عهده دولت واگذار شده است که بیتردید،به معنای آن خواهد بود که نه تنها کاهشی در بدهیها ایجاد نخواهد شد، بلکه در آینده حتی صورت افزایش قیمت نفت نیز بدهیهای دولت به نظام بانکی افزایش خواهد یافت،زیرا افزایش قیمت نفت و تزریق آن در اقتصاد کشور به دلایل بسیار تورمزا و خانمان برانداز خواهد بوددر بند"ط"آمده است که:"تا محقق شدن موضوع بند"ه"مبنی بر اینکه:"در طول سالهای برنامه چهارم حداقل بیست و پنج درصد(25%)از تسهیلات اعطایی کلیه بانکهای کشور را با هماهنگی دستگاههای اجرایی ذیربط به بخش آب و کشاورزی اختصاص دهد"-که روشن نیست ارتباط آن در قانون با تعیین جایگاه و موقع و مقام بانک مرکزی چیست؟ترکیب مجمع عمومی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران عبارتست از:رییس جمهور(ریاست مجمع)،وزیر امور اقتصادی و دارایی،رییس سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور،وزیر بازرگانی و یک نفر از وزرا به انتخاب هیات وزیران،که پیشنهادی بسیار سنجیده است آنهم در صورتی که وزیر دیگر حذف شود،ترکیب مذکور دایمی باشد و وظیفه اصلی بانک مرکزی به حفظ قدرت خرید پول ملی و نظارت بر امور بانکها و بانکداری محدود شود. آنچه مذکور افتاد،حاصل نگاهی کوتاه به چند ماده از مواد آغازین لایحه برنامه چهارم است.اما از آنجا که بهطور کلی،تهیه درست و سنجیده لایحه برنامه چهارم مستلزم روشن شدن این مهم است که پیش از هر اقدامی برای تهیه و تدوین برنامه بدانیم سخن بر سر چیست؟برنامه چیست؟و منظور ما از برنامه چگونه برنامهایست؟از برنامه چه میخواهیم؟این برنامه بایستی براساس کدامین نظام اقتصادی یا برنامهریزی تدوین شود؟چنانچه پذیرای این راستینه باشیم که ساختار اقتصادی کشور دچار کاستیهای فراوان است،آیا بر آن داریم که ساختار اصطلاح شود یا آنکه به درستی عنوان شود که نظام اقتصادی متمرکز یا غیر متمرکز دولتی، اصلاحناپذیر است و بایستی براساس برنامهای سنجیده به دنبال تغییر بدون دغدغه آن باشیم در این صورت روشن است که با مشخص شدن آنچه به عنوان پیشفرض عنوان شد،نخستین گام بایستی تعیین استراتژی سیاسی کشور باشد که چنانچه فرض بر این باشد که استراتژی اقتصادی منطبق با استراتژی سیاسی کشور همان است که در چشمانداز 20 ساله عنوان شده است،در این صورت گام بعدی تعیین سیاستهای پولی-مالی کشور و...خواهد بود.
بنابراین،توصیه میشود مجلس شورای اسلامی پیش از آغاز بررسی این لایحه بازنگری در لایحهای ارایه شده را
برای تهیه و تدوین لایحهای سنجیده به کمیتهای مشترک از بخشهای دولتی و خصوصی که عوامل اجرای برنامه خواهد بود،واگذار کند و سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور تجدد نظر کلی در لایحه را به نحو سنجیده و منطبق با اصول و مبانی پذیرفته شده اقتصادی مورد اقدام قرار دهد و سپس،در قوه مقننه مورد بررسی و تصویب قرار گیرد.بیتردید،هر اقدامی جز این ورود به بیراههای بیانتها و نامعلوم خواهد بود که کاستیهای موجود را به گونهای غیر قابل سنجش و قیاس افزایش خواهد داد و زیانهای ناشی از آن بسادگی جبرانپذیر نخواهد بود.
اسفند 1382